2018年是我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革關(guān)鍵的一年，從近期出臺(tái)的一系列政策可以看出，三支柱多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系頂層設(shè)計(jì)基本完成并步入落地期。多位專(zhuān)家表示，三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)推進(jìn)尚未形成合力，需出臺(tái)配套政策跟進(jìn)，尤其是要解決第二、第三支柱發(fā)展困境。下一步，應(yīng)允許符合一定條件的參保人員或離職人員將第一支柱中的個(gè)人賬戶直接轉(zhuǎn)移至第二支柱或第三支柱，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化投資管理。

第二支柱參與率下滑明顯

當(dāng)前，三個(gè)支柱之間發(fā)展不均衡，二三支柱發(fā)展滯后。

數(shù)據(jù)顯示，2017年，在養(yǎng)老金總資產(chǎn)中，第一支柱為4.64萬(wàn)億元，占比65.82%;第二支柱為1.3萬(wàn)億元，占比18.44%;第三支柱為1.1萬(wàn)億元，占比15.74%。

第二支柱尚未真正發(fā)揮作用，企業(yè)年金覆蓋的企業(yè)數(shù)量和人群有限。截至2017年底，全國(guó)有8萬(wàn)多家企業(yè)建立企業(yè)年金，參加職工人數(shù)為2300多萬(wàn)人，僅占當(dāng)年全國(guó)參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)(40199萬(wàn)人)的5.72%。值得一提的是企業(yè)年金參保職工數(shù)，自2015年起該數(shù)據(jù)出現(xiàn)斷崖式下滑，2016年幾乎沒(méi)有增長(zhǎng)，創(chuàng)造近十年來(lái)最低增速，而2017年的情況較2016年并無(wú)改善。

東方金誠(chéng)金融分析師徐承遠(yuǎn)認(rèn)為，企業(yè)年金近兩年發(fā)展進(jìn)入瓶頸期原因有二：一是企業(yè)年金稅收優(yōu)惠政策沒(méi)有出臺(tái)，一定程度上影響了職工參與企業(yè)年金和職業(yè)年金積極性;二是受債券市場(chǎng)和資本市場(chǎng)低迷影響，2016年至2017年企業(yè)年金平均收益率僅為5%左右，一定程度上制約企業(yè)年金發(fā)展。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所保險(xiǎn)研究室副主任朱俊生預(yù)計(jì)，企業(yè)年金覆蓋的企業(yè)數(shù)量、參加職工人數(shù)以及基金積累未來(lái)增速可能進(jìn)一步下滑，主要原因包括：此前央企、地方性大型國(guó)企、外資企業(yè)、經(jīng)營(yíng)較好的民營(yíng)企業(yè)大都建立了年金計(jì)劃，企業(yè)年金新增企業(yè)數(shù)量趨于減少;在經(jīng)濟(jì)增速下行環(huán)境下，企業(yè)效益下滑，新建年金計(jì)劃意愿和能力下降;鋼鐵、煤炭等行業(yè)正在經(jīng)歷去產(chǎn)能調(diào)整，造成部分建立年金計(jì)劃的企業(yè)及其職工繳費(fèi)減少或者中斷。

中國(guó)社科院世界社保研究中心主任鄭秉文認(rèn)為，“自動(dòng)加入”(實(shí)為“委婉的強(qiáng)制性制度”，對(duì)擴(kuò)大年金制度效果明顯)是解決企業(yè)年金參與率滑坡的一劑良方。在“自動(dòng)加入”后，不應(yīng)忽視一系列其他改革配套措施。“自動(dòng)加入”應(yīng)與其他配套措施一道，構(gòu)成這輪改革的組合拳，促進(jìn)參與率提升。

第三支柱政策尚待明晰

雖然稅延商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)政策落地，但總體看商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)規(guī)模仍然非常小。

“第三支柱在加快實(shí)質(zhì)性操作實(shí)施的同時(shí)，政策上還需不斷優(yōu)化完善。”朱俊生說(shuō)，一是商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展定位不清晰，商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)常被視為拾遺補(bǔ)缺角色，其對(duì)于養(yǎng)老金體系結(jié)構(gòu)的重塑作用未獲重視。二是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)沉重，擠壓了商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展空間，并造成養(yǎng)老金體系結(jié)構(gòu)失衡。三是稅收優(yōu)惠政策有待優(yōu)化，個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)實(shí)行EET模式，可能存在的不足在于，由于我國(guó)工資、薪金所得的納稅人規(guī)模較小，實(shí)際享受稅收優(yōu)惠的人群有限。另外，EET模式對(duì)參加納稅的中等收入人群的實(shí)質(zhì)意義較小，很難吸引其購(gòu)買(mǎi)商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)。四是商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)有效供給不足。我國(guó)個(gè)人養(yǎng)老年金產(chǎn)品單一，難以滿足多樣化市場(chǎng)需求。同時(shí)，由于市場(chǎng)退出機(jī)制不健全以及監(jiān)管部門(mén)的“保護(hù)性干預(yù)”，一些保險(xiǎn)公司缺乏硬性市場(chǎng)約束，在一定程度上抑制了商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)有效需求。另外，保險(xiǎn)業(yè)資產(chǎn)管理能力尚存不足，商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶積累資金保值增值的效率有待提升。

“當(dāng)前急需釋放第三支柱發(fā)展空間。”朱俊生認(rèn)為，一方面，要有效降低基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)比例，減輕企業(yè)和居民的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，為稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展提供空間;另一方面，在總的養(yǎng)老金繳費(fèi)率不變或略有下降的情況下，縮小基本養(yǎng)老保險(xiǎn)比例，增加個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)比例。

“最重要的是打通二三支柱養(yǎng)老金儲(chǔ)蓄賬戶，將企業(yè)年金、職業(yè)年金個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老險(xiǎn)打通，實(shí)現(xiàn)稅收優(yōu)惠政策、投資管理、繳費(fèi)、賬戶記錄和基金轉(zhuǎn)移接續(xù)以及監(jiān)管等方面的銜接。”鄭秉文認(rèn)為，在兩個(gè)支柱的頂層設(shè)計(jì)中建立自由轉(zhuǎn)換通道機(jī)制，既可增強(qiáng)年金制度吸引力，擴(kuò)大年金參與率，又可反過(guò)來(lái)增強(qiáng)城鄉(xiāng)居民自主建立第三支柱個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶積極性，使之成為擴(kuò)大第三支柱參與率的動(dòng)力機(jī)制。

“補(bǔ)短板”政策正在醞釀

對(duì)于當(dāng)前第二三支柱發(fā)展的困境，一系列“補(bǔ)短板”政策呼之欲出。

國(guó)家發(fā)改委相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人透露，未來(lái)將充實(shí)養(yǎng)老金制度改革政策工具箱，設(shè)定具體時(shí)間表、路線圖以及優(yōu)先序，循序漸進(jìn)推出。一方面，抓中央調(diào)劑金制度等既有政策落實(shí)落地;另一方面，明確近幾年行動(dòng)目標(biāo)，特別是二三支柱的目標(biāo)和具體政策。未來(lái)包括提高企業(yè)和職業(yè)年金立法層次等在內(nèi)的“補(bǔ)短板”系列政策在醞釀中，將根據(jù)既有路線圖和時(shí)間表適時(shí)推出。

人社部相關(guān)人士指出，下一步要制定實(shí)施完善和改革基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度總體方案。完善社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，構(gòu)建包括職業(yè)年金、企業(yè)年金，以及個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)和商業(yè)保險(xiǎn)的多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。推進(jìn)個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)。建立基本養(yǎng)老金合理調(diào)整機(jī)制，適當(dāng)提高退休人員基本養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)。加快健全社會(huì)保障管理體制和經(jīng)辦服務(wù)體系。建立更加便捷的養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)機(jī)制。

接下來(lái)三支柱該如何發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)?朱俊生認(rèn)為，在第一支柱建設(shè)上，全國(guó)統(tǒng)籌基本養(yǎng)老保險(xiǎn)是未來(lái)解決第一支柱的方向所在，也是提升第二三支柱替代率的關(guān)鍵。做到全國(guó)統(tǒng)籌，接下來(lái)最重要環(huán)節(jié)在于實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌。同時(shí)，降低繳費(fèi)比例，形成統(tǒng)一繳費(fèi)比例機(jī)制。為二三支柱發(fā)展釋放空間。

鄭秉文認(rèn)為，在第二支柱建設(shè)方面，首先，企業(yè)年金稅收優(yōu)惠政策的出臺(tái)會(huì)成為企業(yè)年金突破瓶頸的關(guān)鍵，提高企業(yè)和員工參與企業(yè)年金的積極性，下一步應(yīng)從幾個(gè)方面盡快制訂補(bǔ)充政策。第一，退休后領(lǐng)取企業(yè)年金時(shí)應(yīng)設(shè)計(jì)稅起征點(diǎn)。第二，對(duì)投資收益部分是否在領(lǐng)取階段征稅要十分慎重。第三，企業(yè)年金轉(zhuǎn)為商業(yè)年金產(chǎn)品后應(yīng)考慮給予一定稅優(yōu)政策。第四，明確存量繳費(fèi)視同已完稅繳費(fèi)。第五，提高稅優(yōu)比例及其激勵(lì)力度。為提高激勵(lì)性，企業(yè)年金稅優(yōu)和繳費(fèi)比例應(yīng)進(jìn)一步提高，盡量與機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金一致。

其次，要擴(kuò)大企業(yè)年金基金投資范圍。進(jìn)一步擴(kuò)大企業(yè)年金投資品種，鼓勵(lì)開(kāi)展長(zhǎng)期投資;進(jìn)一步放開(kāi)企業(yè)年金參與金融衍生品交易，形成多元化投資策略;進(jìn)一步放開(kāi)企業(yè)年金權(quán)益投資上限;進(jìn)一步轉(zhuǎn)變監(jiān)管模式，由數(shù)量限制規(guī)則逐漸向?qū)徤魅艘?guī)則轉(zhuǎn)變;進(jìn)一步擴(kuò)大企業(yè)年金投資區(qū)域，適時(shí)開(kāi)展境外投資。

在第三支柱推進(jìn)方面，朱俊生指出，考慮到EET模式的不足以及我國(guó)非正規(guī)部門(mén)就業(yè)人數(shù)較多的現(xiàn)實(shí)，有必要考慮建立雙重稅收優(yōu)惠模式，提升商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)需求。即可以同時(shí)實(shí)施TEE(Taxation， Exemption， Exemption)的稅收優(yōu)惠模式，即稅后繳費(fèi)，投資和領(lǐng)取環(huán)節(jié)均不繳稅。這將有助于增加養(yǎng)老金賬戶持有人的選擇，擴(kuò)大其覆蓋面，提高稅收優(yōu)惠政策的惠及范圍，提升商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)需求。

對(duì)于三支柱如何充分協(xié)同，專(zhuān)家指出，養(yǎng)老金三支柱間存在功能重疊和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，為解決這一沖突，不少?lài)?guó)家打通三支柱間的資金流動(dòng)，如美國(guó)第三支柱IRAs承接了大量第二支柱401(K)計(jì)劃資金轉(zhuǎn)入，實(shí)際是第二三支柱的混合體，英國(guó)允許參保人以“協(xié)議退出”方式退出第一支柱，轉(zhuǎn)移到第二支柱。

借鑒他山之石，專(zhuān)家建議，我國(guó)應(yīng)允許符合一定條件的參保人員或離職人員將第一支柱中的個(gè)人賬戶直接轉(zhuǎn)移至第二支柱或第三支柱，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化投資管理;允許離職人員將其企業(yè)年金(職業(yè)年金)歸屬個(gè)人的資金轉(zhuǎn)移至其第三支柱;對(duì)于所在單位未建立企業(yè)年金的，允許將企業(yè)年金中給予個(gè)人的稅收政策轉(zhuǎn)移疊加到個(gè)人養(yǎng)老金，促進(jìn)三者之間對(duì)接。